INTEGRACIÓN TRIBUTARIA: UN PROYECTO FALLIDO. Por Héctor Vega

El tema de hoy se refiere a la tributación de las empresas de los más diversos tamaños sean estas, grandes, medianas y pequeñas. Antes de ocuparme del tema quisiera invitarlos a un par de reflexiones sobre aquellos ingresos millonarios que en situación de estallido social atraen miradas y suscitan comparaciones: me refiero al 1% que se reparte 33% del total de los ingresos en Chile; el mismo 1% que en Holanda y en Australia se reparten el 6% y el 9% de los ingresos respectivamente, etcétera…

El coeficiente Gini que va entre 0 y 1, donde 0 es equivalente a la completa igualdad, nos ayuda a entender el grado de desigualdad que ocupa Chile entre los países del mundo. Baste citar que se encuentra en la lista de los 10 países más desiguales con 0,50 en compañía de Sudáfrica 0,63; Haití 0,60; Honduras 0,53; Colombia 0,53; Brasil 0,52; Panamá 0,51; Ruanda 0,50; Costa Rica 0,49; México 0,49 (Cf. Banco Mundial, 2016. Taking on Inequality).

En esta semana sendas publicaciones de destacados economistas señalan la importancia que tiene el régimen tributario y las transferencias en la determinación definitiva de la desigualdad. E. Manzur M. (Vice Decano de la FEN, Universidad de Chile) señala que Francia, con un índice de Gini bruto de 0.52, peor que el de Chile, reduce el índice, gracias al efecto conjunto de transferencias e impuestos, a 0.29. Nada comparable con el índice de Chile que en base a las mismas variables obtiene una mejora marginal, llegando a 0.46 (Cf. Diario Financiero noviembre 6, p.11). En este orden de comparaciones R. Valdés (profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad Católica) cita estudios en países desarrollados que precisan que los tributos cambian el Gini en 4 puntos siendo las transferencias de mayor impacto el que permite un mejoramiento de 10 puntos (Economía y Negocios. El Mercurio, p. B 9).

Estas reflexiones nos llevan a que si bien la justicia distributiva de los impuestos juega un papel central, dicho efecto, para su mayor relevancia en la política económica del desarrollo y la estabilidad social, deberá fortalecer las transferencias. Por eso la centralidad de  las pensiones, la vivienda, la salud, la educación, los adultos mayores…. bienes públicos esenciales para crecer y buscar un desarrollo en dignidad.

Conceptos esenciales de la tributación en Chile

En Chile quienes pagan impuestos son las personas, las empresas no pagan impuestos. Esto debido a que el impuesto corporativo, cuando se retiran las utilidades, se deduce del impuesto que pagan las personas, llamado Impuesto Global Complementario (IGC). Ese es el núcleo de la llamada integración tributaria y que el gobierno defendió durante la gestión del ministro Larraín. Continuas manifestaciones en las calles y la sensación de abuso generalizado en la población por Bienes Públicos básicos a saber, salud, educación, vivienda, pensiones, transporte en la ciudad, determinaron que el gobierno retirara en el paquete de reformas la integración. El ministro de Hacienda debió irse. La discusión en el Congreso (así como un fuerte y activo lobby) dejó en claro que para los dueños de las empresas los retiros y distribuciones no constituyen renta. Ante esa posición extrema la integración denegaba todo piso para la discusión puesto que la esencia de la justicia tributaria determina la eliminación del sistema de impuesto-crédito, restableciendo en el debate la posibilidad de llegar como base de tributación de las empresas las utilidades devengadas.

En tal situación se deja así radicada la tributación total de la actividad empresarial en la empresa y no en las personas como ocurre en el sistema de integración sea este total o parcial.

Una mirada al exterior señala que las tasas de impuesto a la renta de las economías de la OCDE se aplican sin ambigüedades en sistemas desintegrados.

En la reforma de 2014 (entró en vigencia el 1 de enero de 2017), durante el gobierno Bachelet, se concibieron dos sistemas impositivos, uno relativo a la renta atribuida con una tasa de 25% e integrado en 100% con el impuesto a las personas (Global Complementario), Art. 14 A de la Ley de la Renta y, el semi-integrado Art. B de la Ley de la Renta, con una tasa del 27% y un crédito de 65%, lo que se traduce en un pago final de los empresarios de 9,45%.[1] Este último puede postergarse indefinidamente en la declaración del Impuesto Global Complementario (IGC) por lo cual, legal y prácticamente, se consagra un fondo de utilidades tributarias (FUT). Con ello la tasa marginal consolidada (impuesto de primera categoría más IGC) deviene 44,55%. El ex ministro de Hacienda Alberto Arenas llegó con la oposición del momento (Chile Vamos) incluidos parlamentarios de la Nueva Mayoría mantuvo parcialmente el impuesto crédito en la fórmula semi-integrada. Esta fórmula transaccional así como el impuesto-crédito antiguo no solo no produce ingresos tributarios, sino que, al tener este impuesto créditos (por contribuciones de bienes raíces, capacitación, donaciones, compra de bienes durables, entre otros) la recaudación resulta negativa, es decir, el Fisco recibe menos dinero que los créditos que debe otorgar. Además, por las utilidades retenidas (no distribuidas) el impuesto es temporal por el período desde que se declaran dichas utilidades, y por las cuales se paga el impuesto, hasta el momento en que se distribuyen dichas utilidades y el impuesto correspondiente (que es, precisemos, de propiedad de los dueños de las empresas, no del Fisco). En definitiva el sistema de semi integración consagra un menor pago de impuestos. En el sistema de renta atribuida el tributo corporativo es 25 % sobre las utilidades devengadas, el que en un 100% es descontable de los impuestos personalescon lo cual al ejercer el crédito se termina pagando 10% (= 35%–25%).

La práctica señala que el Impuesto a la Renta es neutro ya que lo que paga la empresa es distribuida a sus dueños no quedando nada a beneficio fiscal. Para evitar todo ello proponemos que tanto las utilidades de las empresas como el impuesto a las personas estarían gravadas en una tasa de 25%. El impuesto a las personas tendrá una tasa marginal del 25% (es decir, desde 0 a 25%), afectando a todas las rentas que se perciban. Con esta propuesta de reforma se logra igualar la situación de todos los contribuyentes cualquiera que sea su actividad y origen de las rentas. Precisemos que las empresas deberán tributar efectivamente sobre sus utilidades devengadas, retiradas o no con la tasa del 25%. De esta manera, la tributación total queda radicada en la empresa, no en las personas.

Conviene recordar que durante el debate público y parlamentario se buscó revivir el Fondo de Utilidades Tributarias (FUT, denominado hoy, como Registro de Rentas Empresariales), fondo que fue fuente de un controvertido manejo por quienes lo utilizaban como un mecanismo de gastos ficticios de la empresa equivalentes al retiro de utilidades pero exentos del pago de impuestos: en síntesis, dicho Fondo generaba evasión de impuestos. Fenómeno que se observó en las sociedades de inversión que eran sociedades creadas con el ánimo de evadir impuestos y postergar de esa manera el Impuesto Global Complementario. Dichas sociedades no fueron creadas ni con un fin comercial ni industrial. De hecho esas empresas no habrían existido de no mediar la posibilidad de evadir impuestos. Agreguemos que nunca se tuvo claridad acerca del monto del FUT, misterio celosamente guardado por el Servicio de Impuestos Internos (SII). En la prensa se barajaba que el monto del FUT revenía a una suma que fluctuaba entre 300 y 350 mil millones de dólares. Sólo presiones políticas explican falta de transparencia en estas cifras. La opinión pública merece una explicación pues las empresas deben declarar todos los años dicho saldo y el monto de los créditos que corresponden. Con estos manejos se desvirtuaba la función de financiamiento de proyectos de largo plazo y explica en definitiva que la inversión y formación de capital en Chile proviene de ahorro extranjero y del Estado de Chile. Por décadas las estadísticas de Cuentas Nacionales dan cuenta de una formación bruta de capital fijo que oscila entre un 20% y 25% del PIB proporción absolutamente insuficiente bajo todos los estándares de países que han llegado al desarrollo y financiado sistemas de seguridad social, donde las cifras de inversión se sitúan por sobre el 30% del PIB y en algunos países del sudeste asiático llega a 40%.

En el terreno de las modificaciones que se discuten en el Congreso y con el objeto de una mayor justicia tributaria y franquear las bases de comparación con las economías de la OCDE (las tasas de impuesto a la renta de las economías de la OCDE se aplican en sistemas desintegrados).

Propuestas discutidas que eventualmente permitirían recaudar más de US$ 2000 millones por año. Todas ellas al presente en trámite legislativo

1) Eliminación del Gasto tributario (exenciones), que equivale aproximadamente a un 23% de todo lo que se recauda. En la práctica estas exenciones representan un subsidio directo a las grandes fortunas. Actualmente por el concepto de gasto tributario se deja de percibir alrededor de 9 mil millones de dólares, lo que equivale a 3% del PIB.

2) Agreguemos que las empresas contribuyentes afectas al Impuesto a la Renta descuentan gastos relacionados con capacitación y/o evaluación y certificación de competencias laborales, en un monto de hasta el 1% de la planilla anual de remuneraciones imponibles. Estas deducciones representaron en 2009 6,677 millones de dólares esto es más del 3,23% del PIB de la época.

3) La integración propuesta por el gobierno restaría al Fisco, según estimaciones preliminares a la no despreciable suma de 833 millones de dólares, que se excluye de la inversión del país y la seguridad social y obliga a endeudarse en el extranjero y a recurrir al 90% de los contribuyentes que carece de la posibilidad de eludir o simplemente evadir impuestos. Finalmente se optó por recurrir al FEES (Fondo Soberano de Estabilización Económica y Social) que acumula al presente US$ 14 mil millones para financiar US$ 600 millones por destrozos y pérdidas de actos vandálicos de las últimas tres semanas.

4) El profesor Claudio Agostini de la Universidad Adolfo Ibáñez propone: (1) la eliminación del régimen de renta presunta (a todos fines prácticos este impuesto prácticamente no existe), previsto en la Ley sobre Impuesto a la Renta en el caso de ciertas actividades (explotación de bienes raíces agrícolas y no agrícolas, la actividad de mediana minería y para el transporte terrestre de carga ajena y pasajeros) y la tributación del impuesto global complementario o adicional, según corresponda. Habría allí según sus estimaciones ingresos por 300 millones de dólares; (2) igualar el impuesto al Diesel, con el de las bencinas que en el presente representa un cuarto de este último. Según sus cálculos esto generaría 1800 millones de dólares de ingresos a la caja fiscal; (3) en 1988 se estableció un crédito al IVA de 65% para aquellas construcciones cuyo valor de excediera las 4500 UF. Su eliminación implicaría una compensación de 600 millones de dólares. (4) propone además subir el Global Complementario de 35 a 40%. En mi opinión, observando la evolución de las tasas del Impuesto Global Complementario y del Impuesto de Primera Categoría en los últimos 24 años, el efecto sobre la integración tributaria es irrelevante aún cuando la tasa del impuesto Global Complementario aumente a 40%.

Los beneficios de esa alza en los ingresos fiscales no parecen evidentes. Un examen de la evolución de los impuestos de primera categoría y global complementario de los últimos 24 años (1995 a 2019) muestra que de una diferencia en las tasas de los 2 impuestos en el primer año de 33 puntos se llega al final de la serie a una diferencia de 8 puntos, donde el alza progresiva del Impuesto de Primera Categoría, 12 puntos, se compensa con la baja de la tasa del Impuesto Global Complementario de 13 puntos. Siendo el impuesto a la renta un impuesto-crédito, la baja del impuesto personal compensa largamente las alzas del impuesto a las empresas. El alza del global complementario a 40% no cambia lo esencial de los efectos de la integración. Agreguemos que los contribuyentes afectos al Impuesto de Segunda Categoría, 35% en el tramo más alto, representa poco más de 1700 personas (en un total de de más de 9 millones 600 mil contribuyentes), muchos de los cuales son dueños de empresas, cuyas contribuciones representan 2670 millones de dólares, de una recaudación total de 44 mil millones de dólares. En consecuencia el alza de 40% tiene un efecto insignificante. Lo que sí conviene subrayar es la fuerza argumental de derechas e izquierdas para mantener un sistema en que por una parte, el retiro de utilidades es impositivamente irrelevante, con un costo político cero para mantenerlo y por otra, que el 55% de la población permanece irremediablemente en una situación desmedrada, presa de impuestos indirectos nocivamente regresivos que representan 59% del total recaudado. Se trata de una población (más de 7 millones 300 mil) cuyos ingresos están bajo el nivel de 623 mil pesos, por tanto en un tramo exento, y que en promedio gana mensualmente 225.644 pesos.

Existen otras propuestas compensatorias de la pérdida de 833 millones de dólares que acarrearía la integración. Una de ellas mencionadas por la Cámara de la Construcción se refiere a la eliminación del crédito al IVA de la construcción. Este crédito se refiere al 65% del 19% impuesto al IVA en aquellas construcciones cuyo valor supere las 4500 UF. La eliminación de ese crédito rendiría 600 millones de dólares.

5. Nuevo impuesto al patrimonio inmobiliario en un tramo que partiría en $ 400 millones;

6. Existiría un compromiso aún no formalizado a esta fecha de suprimir la intgrcion para las grandes empresas y mantenerla solo para las PYME;

7  Se mantendría la Norma General Antielusión (NGA) aprobada en la reforma de 2014;

8  Una comisióne estudiaría las actuales excenciones tributarias (supra) que evacuaría un infome en maro 2020. Dichas exenciones relativas al IVA podrían destinarse a reducir la tasa del IVA, lo que podría aplicarse para la tasa del impuesto corporativo en caso de desecharse algunas exenciones fiscales hoy vigentes;

9  Eximir del pago de contribuciones de bienbes raíces a quienes ganan menos de $ 600 mil mensuales; aquellos del tramo superior a $ 600 mil mensuales y hasta $ 1,5 millones gozarán de un descuento del 50%

Un tema vedado por la clase política

A estas propuestas destinadas a compensar la integración tributaria debe agregarse un tema vedado por el entramado político que protege los regímenes y prácticas tributarias especiales de que disfrutan las compañías internacionales de la Gran Minería del Cobre. Dicho lobby se traduce en definitiva en el financiamiento de la clase política sin la cual dichos regímenes especiales no podrían mantenerse.

1  Sociedad de personas en la minería. Ausente del debate se encuentra la situación tributaria de la minería del cobre. Es sabido que la principal vía que han utilizado las mineras para eludir el pago de impuestos a la renta, es la de organizarse como sociedad de personas. Ahora bien, denunciaba un ex Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos que los retiros de utilidades financieras no afectas a impuestos finales en empresas mineras organizadas como sociedad de personas, anualmente es del orden de los US$ 400.000.000, cuya tributación “está pendiente”. Esta es la principal vía que han utilizado las mineras para eludir el pago de impuestos a la renta, por ello resulta imprescindible que estas sociedades se constituyan como sociedades anónimas. Si se aplican a las utilidades financieras de US$ 400.000.000 el impuesto adicional, cuya tasa es 35%, sería de US$ 140.000.000 que ingresarían a arcas fiscales, más de lo que se espera recaudar con el royalty. Para hacer efectiva esta propuesta debe dictarse una ley modificatoria o interpretativa del artículo 200 del Código de Minería que autoriza constituir sociedades contractuales mineras en el sentido que sólo pueden adoptar tal forma societaria aquellas empresas que tengan una producción anual inferior a determinada cantidad de toneladas de cobre, de suerte que no quede otra alternativa a las grandes mineras que constituirse como sociedades anónimas. Según cifras de la DIPRES la Gran Minería del Cobre tributó en el período julio 2016 – julio 2017, 430 millones de dólares. Si sumamos a esos 430 millones, los 140 millones citados más arriba tenemos 570 millones de dólares en un año donde los precios del cobre fueron bajos. Consideremos un año con precios excepcionales del cobre a saber 2007. En ese año la tributación minera privada fue de 6063 millones de dólares.

2  Mercados de futuro. Otra forma de evasión. Así por ejemplo, las pérdidas en los mercados de futuro del cobre. Esta forma de evasión ha sido utilizada en los años en que las utilidades han sido importantes debido al alto precio del cobre, por lo que el método más efectivo para reducir y hacer desaparecer las utilidades y no tener que pagar impuestos a la renta, consiste en obtener cuantiosas pérdidas en los mercados de futuro del cobre. Para realizar estas pérdidas, se vende una cierta cantidad de opciones de cobre a un precio determinado, comprando posteriormente esas mismas opciones a precios superiores de veinte o más por ciento. Esto genera una pérdida contable para la filial minera chilena, pero que se transforma en una utilidad para la empresa extranjera que efectuó la compraventa de opciones de futuro, la que necesariamente debe ser otra filial de la casa matriz de la empresa de un país o isla con paraíso fiscal.

3  Royalty. El royalty nunca ha sido una materia bienvenida por nuestros políticos pues los coloca en entredicho con sus donantes de campaña. Situación que hoy es de dominio público y que se ventila en tribunales. Siendo candidato a la presidencia Lagos Escobar, le manifestó al senador Jorge Lavandero que el Royalty minero no estaba en su agenda pues el cobre como tal tampoco hacía parte de esta. Es más cuando el mismo senador con todos los presidentes de la Concertación, le entregó oficialmente el proyecto de ley sobre el Royalty, Lagos eludió el bulto –después de todo las mineras estaban entre sus principales donantes– enviando al Senado no el proyecto firmado por Lavandero y otros tres senadores de la Comisión de Minería sino un impuesto específico disfrazado de Royalty. El proceso fue el siguiente. Astutamente, sabiendo que no tenía quórum en el Congreso, envió un proyecto modificando la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones para lo cual se requería los dos tercios de ambas cámaras. Con esto se perdió la propuesta inicial. Luego Lagos envió un falso royalty –en realidad era un impuesto específico adicional– mediante el cual se reemplazaba el 42% de invariabilidad tributaria, que no se pagaba, por un 35%. A ello agregó un impuesto adicional de royalty de un 4% que en virtud de descuentos quedó con un rendimiento de 1,7%. De esta manera bajó la tributación a las mineras a un 39%, entregándoles una invariabilidad tributaria frente a la cual los gobiernos quedaron amarrados. Presumo que los donantes del candidato Lagos habrán quedado satisfechos con este fraude. Al auditarse este Royalty a objeto de calcular su rendimiento se estableció, que al descontar las compañías de las ganancias costos y comisiones, éste rendía un paupérrimo 1,7%. Este verdadero fraude perpetrado desde La Moneda ha sido ampliamente explicado a la opinión pública por el propio senador Lavandero y el Comité por la Defensa del Cobre que movilizados por todo Chile han aclarado el verdadero significado del Royalty – el cual en la acepción universal reconocida por las legislaciones del mundo es un derecho sobre el mineral extraído independiente aún de su venta.

4  Reembolso de préstamos ficticios. La práctica demostró que las matrices de las mineras depositaban cuantiosos recursos en un banco de un paraíso fiscal y éste aparecía como otorgando un crédito a la filial chilena de aquella matriz extranjera. De ahí se seguían dos consecuencias negativas para el país: primero, las utilidades se remesaban al extranjero, disfrazadas del pago de intereses que sólo pagan un 4%, y en segundo lugar se reducían así artificialmente las utilidades en Chile, pagándose en definitiva menos impuestos. Se consagraba así la transformación del impuesto adicional de 35% en un impuesto del 4%.

CONCLUSIÓN FINAL

En definitiva la integración representa un beneficio destinado a las empresas pero no a las personas naturales que se consolida con los gobiernos de la izquierda oficial y la derecha. Como ya se ha dicho un impuesto único sin integración revertiría esta situación pues con ello se eliminan eventuales planes de evasión y elusión tributaria donde el FUT ha sido uno de los mecanismos preferidos en décadas anteriores. Esa propuesta no está en la agenda de la clase política.

Es innegable que los grupos económicos, cabezas visibles del capital transnacional que goza en el presente de importantes privilegios tributarios han jugado un rol fundamental en el statu quo que hemos vivido desde la llamada “transición a la democracia”. Vastas capas de la población hoy carecen de representación y de opción política. Las opciones se reducen a un cambio de equipo de la misma clase política bajo formas diversas. En el presente, con los compromisos contraídos parcialmente con el programa de educación de los estudiantes, salud, erradicación de campamentos, pilar solidario de las pensiones, etcétera, no cabe otra posibilidad de financiarlos con un cambio de sistema donde la reforma tributaria, no la integración, juega un rol central. El programa por el financiamiento de los Bienes Públicos básicos (educación, salud, vivienda, pensiones) y los compromisos adquiridos en la COP de París en relación al calentamiento global así lo exige. Todo ello va de la mano de transferencias capitales para una población que ha vivido 47 años (17 en dictadura y 30 en la mal llamada democracia) y que hoy de pié lucha contra los abusos y reivindica su derecho a vivir en dignidad

Santiago, noviembre 11, 2019


[1] Precisemos que la Reforma tributaria de 2014 otorgaba la opción de elegir el régimen de tributación general de sus rentas hasta el 31 de diciembre de 2016 a las empresas: de responsabilidad limitada, EIRL, las agencias de empresas extranjeras, las comunidades, las sociedades de persona y sociedades por acciones. El resto de los contribuyentes –entre los que se contaban las sociedades anónimas abiertas y cerradas– debían tributar por defecto en el sistema semi integrado. Quienes no eligieran a diciembre de 2016, la ley asignaba por defecto a las empresas de responsabilidad limitada y a las sociedades por acciones el régimen de renta atribuida y el sistema semi integrado respectivamente.

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