COBRE: CODELCO, ‘EXTRACTIVISMO’, CADENAS DE VALOR Y SERVICIOS A LA MINERÍA. Por Héctor Vega*

Introducción: el destino ‘extractivista’ del cobre en Chile

Este artículo expone el contenido y consecuencias de una política extractivista, en que se extrae de las entrañas de la tierra la mayor cantidad de mineral posible y se vende al precio de mercado sobre el cual no tenemos ningún control. El tema es el cobre, pero se aplica a otros commodities que las economías emergentes venden a las compañías transnacionales. Dichas compañías transforman la materia prima es decir, el concentrado en cobre fundido y acercan con ello el mineral al consumidor final bajo la forma de automóviles, computadores, cables, inmuebles, barcos, aviones, misiles, balas y cañones, etcétera. En el intertanto la transnacional ha cobrado a Chile los gastos de tratamiento y refinación, fletes, pérdidas metalúrgicas, etcétera, todo ello sin mencionar los subproductos que ha recuperado en sus refinerías a saber, metales nobles (oro y plata), molibdeno, renio, paladio, platino, etcétera. Eso es así en el caso de Codelco que refina poco pues, como lo veremos más adelante, no está en los planes del gobierno invertir en fundiciones. En suma, el comprador impone finalmente el precio y con ello el retorno al país. En el curso del proceso hemos comprobado que (1) el valor intrínseco de lo exportado supera el precio que se le paga en definitiva al vendedor; (2)quien impone el precio del mineral exportado es el comprador y no el vendedor. Es la realidad de nuestra política extractivista.

La cadena de valor que implican estos procesos en el resto de los grandes yacimientos del territorio está en manos de las transnacionales, que controlan las actividades de fundición, refinación y recuperación de los subproductos en el extranjero y, acuerdos con las manufacturas de consumo final. Eso requiere administrar la cadena de valor del producto que organizada en conglomerados de empresas (cluster) controla las funciones de comprador/vendedor, (las confunde) donde los procesos devienen un asunto de registros contables, que señalan el itinerario de las transacciones al interior de la transnacional. Esto es conocido en el ambiente como el posting de los precios. Las transacciones en la cadena de valor incluyen acuerdos de largo plazo, entre fundiciones y refinerías, industriales del producto final, localizados en Asia Pacífico, Japón, Europa, Norteamérica, Sudamérica.

En el caso de Codelco, el gobierno de Chile ha sido contrario a que la empresa invierta en fundiciones y refinerías destinadas a obtener cobre fino (cátodos o refinado a fuego) y de esa manera entrar en la cadena de valor del mineral. Restricciones ambientales impuestas a nuestro principal importador de cobre, China, más los efectos de la pandemia revelan en el corto plazo serias limitantes a la política extractivista. Industrias, fundiciones contaminantes y, un puerto de desembarque de ese país asiático (Sanshan) han sido cerradas. Ante esta inesperada alternativa, debemos reconocer que hemos dejado de lado la inserción del Estado de Chile en el cluster de empresas integradas, que abarcan producción minera, refinación, fundición, tecnología, ingeniería, servicios proveedores de la actividad, redes comerciales, finanzas, seguros, transporte, manufactura de consumo final. En el ámbito nacional, el cluster mencionado, conforma ventajas difíciles de superar por sus competidores; en el mercado internacional ese conglomerado tiene una relación dominante en la fijación de precios, incide en la sobreproducción, característica central y resultante de la política extractivista con su secuela de baja de precios en el mercado mundial.[i] En este cuadro de realidades somos interdependientes y ‘tomadores de precios’.

En el último párrafo, sobre servicios a la minería, señalamos el mecanismo de joint-ventures como una alternativa de integración a los cluster que dominan la industria minera. En su estado actual esos servicios constituyen una realidad con perspectivas de desarrollo. Sin una política de Estado destinada a revertir los efectos de una política extractivista lesiva para el interés nacional, el impulso inicial terminará por naufragar.

En la Conclusión propongo frente a la aberrante concepción de la concesión minera consagrada en la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras (LOCCM, 1982) concebida durante la dictadura cívico-militar, un nuevo tipo de concesión teniendo en cuenta el desarrollo de los servicios mineros y la importancia de las cadenas de valor en la industria minera. El tipo de concesión es una parte del problema, el resto queda en manos de una política de Estado que en el futuro deberá enfrentar el carácter no renovable del mineral, mediante el conocimiento es decir, la ciencia, la tecnología, la innovación.

El mercado mundial del cobre

Con una producción de 5 millones 787 mil toneladas en 2019 Chile es el primer productor mundial de cobre del mundo. Ese año representó 28% de la producción mundial, a la baja en relación a 2018 cuando su producción representó 28,7%[ii].

En el terreno local la Corporación del Cobre (Codelco), entidad estatal, acaparó el 29,5% del total de la industria local minera, contra un 70,5% del sector privado de empresas transnacionales. Producción a la baja en relación a 2010 cuando Codelco representó 32% del total[iii].

La explicación oficial de estas cifras, desde el boom minero ocurrido en los ‘90 del siglo pasado, proviene de una baja en las leyes del mineral (30% es decir de 1% a 0,7%), temporales y mantención de equipos [Cf. declaraciones del ministro de minería, Baldo Prokurica La Tercera, 15/03/2020][iv]. Frente a esto la política de Codelco, consecuente con su orientación de décadas, consiste en aumentar su producción de concentrados. Es la misma que señala el ministro Prokurika en relación al sector donde espera para 2020, “una producción de cobre fino de 5,87 millones de toneladas de cobre, 1,4% más de lo alcanzado en 2019” (Ibidem). En ese plan, aparentemente inamovible, el objetivo es reducir costos en circunstancias adversas, dejando de lado la producción de cátodos.

En Chile las minas más importantes están en etapa de madurez y deben enfrentar costos operativos en alza. En Codelco estos costos se sitúan alrededor de 140 c/lb. Adviértase que con un precio de 180 c/lb 30% de las minas de cobre de Chile deben cerrar[v]. Se trata de proyectos brownfields (donde hubo minería anteriormente, por lo que en general son expansiones) caso de El Teniente y Chuquicamata (en este último caso) con un desarrollo subterráneo; se trata de faenas a mayor profundidad y con mineralogías más complejas con mayor remoción de material para obtener la misma tonelada de cobre fino. A ello se agrega la construcción de plantas desalinizadoras de agua de mar para sustituir napas freáticas agotadas; altos costos de energía; prevención de daños ambientales por emisión de gases contaminantes; compensaciones a poblaciones locales y, eventuales reivindicaciones en la seguridad social y alza de salarios en la actividad –ello sin mencionar la nueva atmósfera social producto del estallido social del 18 octubre de 2019.

Hace 5 años atrás cuando se discutía en la Cámara de Diputados el financiamiento para fundiciones el titular de Hacienda de la época, Rodrigo Valdés, declaraba que “hay una sobreproducción de fundición en China hoy y, por lo tanto, no es obvio que sea un negocio rentable” (La Tercera. Negocios, p. 48, 23/10/ 2015). En el fondo se trataba de invertir en una tecnología menos contaminante y para ello Codelco debía invertir US$ 1.800 millones a 2018 en la optimización de sus fundiciones para cumplir con la normativa ambiental.

El senador B. Prokurika, contrariamente a lo que hoy plantea como ministro, declaraba a la prensa “en la realidad que tenemos hoy, donde las minas son más antiguas, lo que justamente no tenemos que hacer es no invertir en fundiciones”. Añadía: “en las fundiciones que tienen en China se captura el 98%, o 99% de los gases que se emiten a la atmósfera, pero además se recuperan 15 metales en el proceso, siendo que las nuestras recuperan tres” (Cf. La Tercera. Negocios, 23/10/2015). Esta contradicción entre el ministro y el senador expresa la realidad de una industria minera estatal incapaz de asumir los desafíos del siglo XXI que requieren una política de Estado.

La política de las compañías mineras, transnacionales, cotizan sus acciones en la Bolsa de Valores de Londres, Nueva York o Shanghai, e invierten en fundiciones y refinerías en sus matrices productoras de cobre fundido. Allí recuperan subproductos como molibdeno, oro, plata, renio, etc. gracias a que gobiernos entregados a políticas extractivistas no ejercen ningún control sobre sus exportaciones. Clases políticas financiadas por dichas filiales impiden que esta política se revierta lo que explica su permanencia en el poder por décadas.

De aquí se deriva la coexistencia de CODELCO con empresas privadas transnacionales que controlan una posición mayoritaria en la cadena productiva del mineral. Esas compañías representan más del 45% de la actividad a nivel local imponen sus condiciones en lo que se refiere a la tributación y a la naturaleza jurídica del goce de la pertenencia (véase la Ley Orgánica Constitucional de las Concesiones Mineras, LOCCM), condenan a la industria minera a una posición tomadora de precios. El carácter oligopólico de ese frente de empresas endogeniza dichos precios y, profundiza la inestabilidad de los mercados internacionales, una de cuyas manifestaciones es la sobreproducción. La posición dominante de las transnacionales en el mercado mundial, trasciende la realidad nacional pues su organización en conglomerado de empresas integradas, cluster, abarca producción minera, refinación, fundición, ingeniería de consulta, transporte, finanzas, seguros, manufacturas de consumo final y comercialización. La política extractivista del Estado de Chile coadyuva a este reparto de roles donde las transnacionales, a través de alianzas, convenios, reparto de mercados y ganancias, y precios, determinan en definitiva la participación del conglomerado en la globalidad del mercado.

En el cluster las funciones de comprador/vendedor se confunden mediante acuerdos en la comercialización, entre el vendedor del concentrado que deberá ser fundido por el comprador para así obtener el cátodo que será vendido al industrial que vende al consumidor final.

El caso más significativo de esta política es el de China que opta por la estrategia de una economía de servicios, alta tecnología, manufactura y, comercio. Con ello domina el mercado del cobre fundido y cluster de empresas tributarias hacia abajo y hacia arriba. Desde arriba se asegura la existencia de insumos intermedios y hacia abajo los sectores clientes de las fundiciones que representan el consumo final: automóviles, computadores, inmobiliario, red eléctrica, energía, etcétera. En 2019 su producción de cobre fundido, con más de 7 millones de toneladas, la ubicaba en el primer lugar del mercado.

Este mercado no está exento de dificultados. Un equilibrio inestable rige la actividad de las fundiciones chinas. Equilibrio que forma parte de una política de Estado, cuadro en el cual se desenvuelven las negociaciones entre empresas y holdings financieros.

En el subsector de fundiciones destacan dos (aparte de otras de menor importancia) a saber, Jiangxi Copper Co. Ltd y Tongling Nonferrous Metals Group Co., a las que se agregan las empresas MMG (filial de China Minmetals), 2 holdings Guoxin Investment International, Inversiones Citic y los bancos de Desarrollo de China, ICBC y Banco de China. Este conglomerado empresarial y financiero basa su desarrollo productivo en un Plan que administra los equilibrios de la actividad considerando los siguientes factores: (a) la excesiva capacidad de sus fundiciones frente al abastecimiento de concentrados; (b) caída de precios de productos de consumo final de industrias a los cuales sirven las fundiciones; (c) apoyo financiero de bancos y holdings de inversiones.

Sin el potencial minero de Chile, China, con 39,7% de la producción de cobre fundido del mundo, domina el mercado, seguido por Japón con 8,1% es decir más de 1 millón 400 mil toneladas. Chile, sin la proyección de los dos primeros, viene en tercer lugar con poco más de un millón de toneladas es decir, 5,7%.

Mediante la lógica de exportación de concentrados de las economías emergentes, China asegura el abastecimiento de sus plantas de tratamiento. Sin embargo.los acuerdos sobre el cambio climático de la COP 21 (2015) y sucesivas COP en los años 2016 a 2019[vi] afectan la demanda de China por concentrados (50% del total mundial) así como la importación de chatarra, lo que ha determinado el cierre de fundiciones; reducción de usos finales que involucra la eliminación de plantas contaminantes, algunas de ellas en los ítems de cables, maquinaria, automóviles, computadores, aire acondicionado…[vii]

En la asignación de roles ya señalada (supra), China domina el mercado mundial de usos diversos del mineral y Chile asume su papel de exportador de materias primas. En el contexto de la estrategia extractivista la capacidad de fundición y refinación, como política de Estado, no se encuentra en los planes de los respectivos gobiernos. Lo que gatilla una sobreproducción de concentrados en el mercado internacional, baja de precios y disminución de  retornos por exportaciones de concentrados y de utilidades tributables de las empresas.

En definitiva, la política de concentrados de los diferentes gobiernos ha afectado estratégicamente la producción de cátodos. En 2014, las proyecciones de la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco), en un horizonte a 2025, mostraban una pérdida de 900 mil toneladas de cátodos SzEw respecto a 1,93 millones de toneladas en 2013. Es más, los estudios señalaban que en la década de 2020 40% de la capacidad instalada en plantas de extracción por solventes y electrobtención se vería afectada es decir, sin actividad [Cochilco. Dirección de Estudios. El mercado chileno del ácido sulfúrico proyectado al año 2023 (Actualización a Junio 2014) DE / 04 / 2014, ps. 5, 6][viii]. Pese a estas conclusiones, y, en una voluntad de justificación, Cochilco sostuvo en sus informes que la mayor producción de concentrados de cobre (48% en una década) compensaría lo que pierde con las fundiciones y por tanto con los cátodos SxEw[ix].

Esta opción ha significado detener faenas en operaciones hidrometalúrgicas en Codelco a saber, en El Salvador, Mina Sur y RT Óxidos. Opción que de mantenerse, según Cochilco dejaría de ser operativa en la totalidad de la industria minera para 2025. Entre las filiales de transnacionales, con la misma opción, se encuentran: Collahuasi, Quebrada Blanca, Mantos Blancos, Michilla, Mantoverde y otras menores (Cochilco junio 2014, Op.cit.). Nos encontramos en el caso de exceso de capacidad de las fundiciones y baja de precios de las industrias a las que estas proveen ya mencionada (Cf. factores (a) y (b) supra). La línea de defensa de las transnacionales en esos equilibrios inestables, es la tecnología y los acuerdos a largo plazo entre los miembros del cluster. Su estrategia de integración al mercado mundial difiere de la de Codelco y por tanto de las consecuencias que acarrea.

El recuento de la estrategia seguida por Codelco demuestra la trampa que asecha permanentemente a la política extractivista de las economías emergentes. Esa política ha llevado a desechar procesos tecnológicos y acuerdos, que hubiesen asegurado una inserción eficaz (en la cadena productiva del mineral) cercana a producciones de consumo final, menos contaminantes y, con posibilidad de neutralizar la inestabilidad de precios en los mercados internacionales. Los procesos hidrometalúrgicos, menos contaminantes, es una alternativa a la pirometalurgia actualmente utilizada en Chile, acorde con los compromisos adquiridos en la reunión de París (COP21, 2015 y siguientes) relativas al cambio climático.

Los procesos hidrometalúrgicos se mencionan en un interesante estudio referido a las zonas de sulfuros secundarios y primarios, como procedimiento de lixiviación menos contaminante (H. Villouta 1998)[x]. Un resumen de los factores favorables a la hidrometalurgia señala que el proceso determina la completa disolución del cobre presente; el fierro y el azufre son removidos con un mínimo costo; la no contaminación de la atmósfera; la posibilidad de trabajar con minerales de bajas leyes y/o complejos; la facilidad para separar elementos similares; la recuperación de los metales nobles, oro y plata. El estudio agrega que el azufre del proceso puede ser convertido en productos comerciales, tales como sulfato de amonio para fertilizantes, azufre elemental para producir distintos productos químicos como ácido fosfórico, alkylación del petróleo, y otros utilizados en la industria de la pulpa y el papel. El estudio concluye “los costos por la aplicación de este proceso son mucho más competitivos que los obtenidos en plantas de tratamiento de concentrado convencionales” (Ibidem). El mismo estudio señala que los costos de operación son similares a los del proceso pirometalúrgico, con la ventaja que el proceso es ambientalmente más amistoso que la fundición (Ibidem).

Codelco: comercialización del cobre, subproductos no declarados en las declaraciones de aduana y fletes (1970, 2000, 2010)

Rolando Castillo Varas, Vista de Aduana y fiscalizador del Servicio Nacional de Aduanas ha investigado en diversas períodos la nula transparencia de las exportaciones de concentrado de Codelco. Su investigación abarca un período de 40 años, de gobiernos y autoridades locales dispuestas a exportar concentrados a sabiendas que estas transacciones incluyen metales nobles y otros no registrados en los embarques –política extractivista que lleva a una aceptación de costos y precios fijados por el comprador y no por el vendedor. En su fiscalización de la exportación de minerales de Chuquicamata, de la entonces Chile Exploration Company, filial de Anaconda (1970), denunció la exportación maliciosa de “mercancía que no correspondía a su aforo” (Cf. Rolando Castillo Varas. 2015)[xi]. Dicha denuncia se basaba en la recuperación de materias ajenas al cobre (las llamadas ‘impurezas’) contenidas en el barro anódico depositado en el fondo de las cubas de refinación electrolítica. En el fondo de la cuba se depositan materias solubles en el electrolito tales como arsénico, aluminio, níquel, etc. y otras insolubles constituidas por plata, oro, selenio, escasas cantidades de teluro y muy pequeñas de platino y paladio, “conjuntamente con partículas o trozos de cobre (porotos o sprouts) originarias del ánodo y estériles” (Ibidem, p. 44). En un estudio estimativo de los valores en juego, Castillo Varas denunció en su Informe a la Aduana de Antofagasta (1970) que, según sus cálculos, el barro anódico que resultaba del proceso de refinación electrolítica del cobre blíster, 981 mil 677 toneladas en el período 1954 a 1969, podía calcularse en una cifra aproximada de 4 millones 908 mil 385 kilos, los que contendrían 981 mil 677 kilos de oro y 294 mil 503 kilos de plata. En la época de la investigación el precio del kilo de oro era US$ 1 millón 125 mil 275; y el kilo de plata se evaluaba a US$ 60. Según esos precios existiría un monto no declarado de US$ 18 millones, 774 mil 83l. A valores de 2015 el monto defraudado habría llegado a US$ 194 millones 907 mil 647 (Ibidem, p. 25).

Esta denuncia determinó que el Superintendente de Aduanas dictara una resolución para practicar una amplia investigación de las actividades dela Chile Exploration Co. Las investigaciones realizadas por un equipo de Aduanas in situ revelaron que el monto del fraude alcanzaba a más de US$ 32 millones es decir US$ 14 millones más que las estimaciones previas de Castillo. Si se actualizaran los valores del oro y plata al año 2014 el monto defraudado habría llegado a US$ 706 millones 897 mil 867 (Ibidem, 51). Sin embargo, estos valores no incorporaban las pérdidas de oro y plata ocasionadas al incorporar los tambores con barros anódicos a los convertidores. Estos barros anódicos adicionados al cobre blíster, no tributables, representaban, en pérdidas de metales nobles, según el cálculo de Castillo la suma de US$ 465 millones 800 mil 356. En definitiva, adicionando “los metales nobles exportados ilegalmente y ‘perdidas’, se llegaría a una suma de US$ 1.172 millones 698 mil 223.

La historia sigue. 40 años más tarde (2010) la política extractivista seguía causando pérdidas irreparables a la economía chilena. Chile vende cobre fino a partir de una exportación de concentrados. Chile-vendedor debe pagar al importador los gastos que este debe realizar para reducir el concentrado a fino que es la mercancía que interesa al comprador. La diferencia entre el refinado y el concentrado es lo que pierde Chile por no refinar en su territorio. Castillo Varas realiza los cálculos considerando una exportación de 5 mil 664 toneladas de concentrados y su equivalencia (teórica) en cobre fino (cátodos o refinado a fuego) estimada en 1 millón 699 mil 200 toneladas (cifras correspondientes a 2012, Véase Rolando Castillo Varas, 2018, pp. 62-67)[xii]. El concentrado exportado contiene el cobre refinado que es la mercancía que compra la matriz de la transnacional en el extranjero. El cobre refinado contenido en el cobre concentrado tiene un valor (teórico) de US$ 6.359 la tonelada. Una vez realizada todas las operaciones para obtener ese refinado del concentrado que Chile envía, se obtiene un valor de US$ 7.714 la tonelada. La diferencia entre ambas cifras, US$ 1.355 la tonelada, es el costo que la transnacional en el extranjero cobra a Codelco o a su filial en Chile por gastos de tratamiento y refinación, fletes, pérdidas metalúrgicas, bonificaciones, etc. Allí no se incluyen los subproductos que se recuperan en las refinerías de las matrices de las transnacionales a saber metales nobles (oro y plata), molibdeno, paladio, platino, etc.

A continuación Castillo Varas, expone el detalle de los costos considerados en el extranjero para recuperar el cobre refinado y los montos totales de la operación. El autor estima que junto a las exportaciones de la época, alrededor de 6 millones de toneladas de concentrados se enviaban al exterior, las que contenían 1,8 millones de toneladas de azufre con las que China, Japón y Corea del Sur, producirían 1,8 millones de toneladas de ácido sulfúrico es decir US$ 648 millones, a un precio US$ 360 la tonelada de ácido sulfúrico según Cochilco en agosto de 2010 (Ibidem, 2018 p. 52).). El autor concluye que resulta paradójico que la minería chilena deba importar ácido sulfúrico que las refinerías del exterior recuperan con las exportaciones de concentrado que Chile exporta. El precio de la tonelada de ácido que importa Chile oscila entre US$ 110 y US$ 360, lo que habría significado una pérdida de más de US$ 623 millones. El caso de los fletes es otro contrasentido. La exportación de 5 mil 664 toneladas de concentrados a US$ 60 el flete por tonelada representa US$ 339 millones 840 mil. Una exportación (correspondiente) 1 millón 699 mil 200 de toneladas de cátodos o refinado a fuego habría incurrido en un flete valorado en US$ 101 millón 952 mil. Es decir se pagó un exceso de US$ 237 millones 888 mil, o 70% según el autor, de materiales contenidos en el concentrado exportado ‘no recuperables’ a saber molibdeno, azufre, platino, paladio, renio, selenio, fierro, sílice, etc. (Ibidem, 64). La investigación revela además pérdidas metalúrgicas en forma de escorias o polvos provenientes de las fundiciones donde se aprovecha solo 96,5% del cobre fino contenido. La pérdida es en este caso 59 mil 470 toneladas de fino (más otros minerales considerados como pérdida metalúrgica) que a un precio de US$ 3,5 la libra o US$ 7 mil 714 la tonelada se obtiene como pérdida US$ 458 millones 751 mil 580, cifra que el autor considera como recuperable si se incorporaran al proceso metalúrgico nuevas técnicas que permitan dicha recuperación (Ibidem, p. 65). A las pérdidas ya mencionadas en la producción de concentrados habría que agregar las provenientes de gastos de tratamiento y refinación: más de US$ 395 millones y de US$ 252 millones respectivamente. La adición de ambos procesos son los gastos o costos que incurren los exportadores de concentrados en Chile en fundiciones y refinaciones en el extranjero es decir, US$ 648 millones, a lo que debe agregarse los subproductos recuperados en las refinerías extranjeras y que el Servicio Nacional de Aduanas no indica en los documentos de exportación y por tanto se pierden (Ibidem, pp. 62-67).

En conclusión, escribe Castillo Varas, “el valor final del millón 699 mil 200 toneladas de cobre fino exportado en 2012 en condiciones de concentrado, debería haber reportado US$ 12.876.208.800. Al restar los gastos que ascendieron a US$ 2.069.689.124, incluyendo el valor del ácido sulfúrico, del cual el país no obtuvo beneficio, arrojó US$ 10.806.519.676 como valor líquido de retorno” (Ibidem, 66, 67). Ese es el análisis descarnado de una política inexcusable en sus resultados y, que envuelve la responsabilidad de instituciones y clase política.

En el párrafo siguiente explicamos las restricciones que planteará en el futuro el comercio del cobre con China, principal importador de Chile.

Tendencias en el mundo en vista de los acuerdos ambientales de las Conferencias de Partes. China aplica normas restrictivas a las importaciones de cobre

China es una economía con alta utilización de cobre a nivel industrial, fuente de bienes de capital, insumos y servicios. La industria manufacturera de China es dependiente de la oferta mundial de chatarra de cobre. Consecuente con los acuerdos de regulación de gases contaminantes establecidos en las sucesivas Conferencias de Partes a partir de París 2015, China ha reducido la importación de chatarra de cobre por razones ambientales. La chatarra es utilizada en la industria y en las fundiciones y refinerías de cátodos; para los efectos de importación es clasificada como residuo sólido. La política del gobierno chino es prohibir para fines de 2020 la importación de residuos sólidos. Las empresas chinas que importan chatarra deben asegurar asignaciones de cuotas del Ministerio de Ecología y Medio Ambiente el que fijó normas que rigen desde el 1 de julio de 2019. Todas las industrias que cumplan con los grados definidos por el Instituto del Reciclaje de Chatarra (ISRI) para algunos tipos de chatarra podrán obtener la materia prima (La Tercera, 20 enero 2020, declaraciones de Michael Lion, presidente de Lion Consulting Asia)[xiii]. Estas normas reducen drásticamente el número de licencias de importación o volúmenes de material que se importaban anteriormente. De hecho el puerto de Sanshan, lugar donde llegaban las importaciones, cerró aún antes de julio 2019 fecha de aplicación de las normas. Estas medidas del gobierno chino han llevado a monitorear a exportadores de metales en búsqueda de nuevos mercados, por la eventual afluencia a otros países del sudeste asiático que estas medidas podrían provocar (Cámara Aduanera. Agentes de Aduana. 80 años. 07/05/2020).[xiv]

Este es un vuelco en el comercio internacional de la chatarra pues hace 12 años atrás el uso de cátodos de cobre provenientes de la minería y de la chatarra llegaba a más de 4,9 Mt-cu en 2008. Si a eso se agrega más de 1,1 Mt-Cu de cobre contenido en la chatarra usada directamente por las manufacturas chinas y, las importaciones netas de manufacturas de cobre, se concluye que China utilizó cerca de 6,4 Mt-cu en 2008, lo que representó en ese momento 27% de los Mt-cu usados anualmente en el mundo.

El cumplimiento de las normas en un país que representa el 50% de las importaciones mundiales de cobre tendrá consecuencias trascendentales en el comercio de minerales. Este cambio debido a la sujeción de las regulaciones a los gases contaminantes de las fundiciones establecidas en las COP ya mencionadas. Frente a estas restricciones la visión extractivista de los países Latinoamericanos deberá inclinarse por otras alternativas, una de las cuales abordamos en el próximo párrafo.

Servicios a la minería.

Sin perder el horizonte de exportaciones a China y otros países en el mercado internacional, Chile debe insertarse en la cadena de valor de la industria minera. Es el caso del sector de servicios a la minería, rubro que permite entrar en la cadena de valor a través del  mecanismo de joint-ventures es decir, en asociaciones con inversores extranjeros.

El desarrollo de los servicios a la minería es central en la estrategia de incorporación de la industria minera a la cadena de valor internacional. Constituye una hoja de ruta que permite avanzar hacia una industria minera 4.0[xv].

La expansión de la industria minera deberá enfrentar en el futuro el declive de las leyes de cobre. Por lo que la internacionalización de los servicios es su gran desafío en los próximos años. Debemos entrar en el uso final del cobre. Alta Ley, de los Recursos Naturales al Conocimiento (2019, p. 189)[xvi] señala la utilización del cobre en las más diversas áreas e industrias, “desde la construcción de edificios, hasta la generación y transmisión de energía, la fabricación de productos electrónicos y la producción de maquinaria industrial y vehículos de transporte. El cableado y las tuberías de cobre son parte integral de los aparatos, los sistemas de calefacción y refrigeración, y los enlaces de telecomunicaciones que se utilizan a diario en los hogares y las empresas. El cobre es un componente esencial de los motores, el cableado, los radiadores, los conectores, los frenos y los cojinetes utilizados en automóviles y camiones. Un automóvil promedio contiene 1,5 kilómetros de cable de cobre, y la cantidad total de cobre varía desde 20 kilos en autos pequeños hasta 45 kilos en vehículos de lujo e híbridos. Según un estudio encargado por la ICA (International Copper Association) a IDTechEX en 2017, un vehículo eléctrico puede utilizar entre 40 y 369 kilogramos de cobre dependiendo del tipo de tecnología y de vehículo. Una de las aplicaciones más recientes del cobre incluye su uso en superficies que se tocan con frecuencia, en las que sus propiedades antimicrobianas reducen la transferencia de gérmenes y enfermedades. Los fabricantes de semiconductores también han comenzado a usar cobre para circuitos en chips de silicio, lo que permite que los microprocesadores operen más rápido y consuman menos energía. Recientemente se descubrió que los rotores de cobre aumentan la eficiencia de los motores eléctricos, que son los principales consumidores de energía”.

Mencionemos el sector real de los intercambios entre el cobre de mina y el mercado final del metal. Segmento en el que es posible concebir encadenamientos importantes en la política de internacionalización del segmento de proveedores. Según el Grupo Internacional de Estudios del cobre (GIEC), cifras de octubre de 2009 indican que el uso final de cobre puro en diferentes actividades económicas indican, que casi la mitad de los 23,7 Mt-cu usados anualmente en el mundo (48%), está concentrada en solo cuatro productos de cobre puro sin aleaciones: cable de construcción, cables eléctricos de alto voltaje, cable para magnetos y tubos de cobre. Si agregamos casi dos millones de toneladas de cobre usado en barras con aleaciones de otros metales (RBS) se alcanza casi 57% del uso final del cobre a nivel mundial. El restante 43% se distribuye entre cables de bajo voltaje, placas, chapas y tiras (PSS), castings, cables para vehículos, electrónica y telecomunicaciones, tubos con aleaciones y otros usos menores[xvii]. Un informe a 2019 señala que las propiedades del cobre y sus aleaciones resultan importantes por su buena conductividad de la electricidad y el calor combinado con la resistencia. Se señala además la ductilidad y la resistencia a la corrosión (Alta Ley, Op.cit. p. 189).

Sin una política de Estado no será posible superar la etapa de primer productor mundial de cobre en mina; enfrentar la etapa de costos crecientes en proyectos brownfield y, asumir el costo de mayor deuda externa en el proceso de capitalización de Codelco. En ese programa la intervención del Estado en la industria de servicios a la minería es esencial a través de acuerdos con el sector privado. Sólo un 5,9% de las empresas proveedoras de servicios son exportadoras, su importancia representa 0,74% del total de las exportaciones y el 1,3% de las exportaciones del sector minero durante el año 2018.

En el futuro el desafío en mineral ubicado a mayor profundidad y con baja ley es aumentar la productividad y disminuir costos. Es el caso de la nueva fase de El Teniente con operaciones remotas, máquinas robóticas, camiones autónomos así como tecnología de punta para el control de emisiones.

Una carencia importante para el desarrollo de la oferta de exportación es la prueba de la tecnología en condiciones reales. Según nuestra información BHP Billiton, Codelco y Antofagasta Minerals han ofrecido en un pasado reciente parte de sus faenas mineras para este fin, pero solo alrededor de 70 proveedores han accedido a este beneficio (Cf. Sofía Neumann 2019 p. 14)[xviii].

Lo que sorprende en la visión chilena de la expansión de los servicios de proveedores es su localismo. Debemos planificar para desarrollar conocimiento desde el mundo minero y que este sea exportable a otros países de la región y en otros continentes. ¿Por qué no pensar en el establecimiento de empresas fuera de Chile, ligadas a grandes importadores como por ejemplo join-ventures en China e India? La expansión del sector a nivel mundial, es la de un conglomerado de industrias que se integran a una cadena de valor que va más allá de la expansión a nivel local. Encadenamiento que traería más puntos al PIB y aspecto central –crítico a nivel local– el financiamiento que trae para la capitalización del sector y de otros proyectos vinculados al sector minero.

Actualmente hay alrededor de 100 compañías en Chile que están exportando sus servicios mineros y tecnologías a otros mercados. En 2016 el ministerio de Minería tenía como meta multiplicar por ocho el volumen de los envíos al 2035. En el pasado Conicyt (2016) lanzó un Concurso de Investigación Tecnológica Temático en Minería por un total de $2.500 millones. Entre 2010 y 2015 la entidad con otros fondos de fomento al desarrollo científico e inserción de capital humano canalizó $ 14.100 millones para 157 proyectos. En 2018 478 empresas proveedoras de bienes y servicios para la minería exportaron en conjunto más de US$ 554 millones, lo que representó un crecimiento de 10% con respecto a 2017. Ya en esa época se preveía una meta de US$ 4000 millones de exportación de servicios ligados a la minería. Estamos aún lejos de alcanzar esa meta. Falta aún para que la industria chilena se convierta en proveedores de clase mundial. Las exportaciones se dirigieron a 80 mercados que corresponden en un 97,5% a economías con las que Chile posee acuerdos comerciales. El 87% de los envíos se dirige a América Latina y dentro de este bloque, existen 26 destinos, siendo Perú el principal mercado, concentrando por sí solo el 55% (US$ 254 millones) de los montos. En segundo lugar se ubica Brasil con un 18% de los envíos (US$ 81 millones); sigue Argentina con un 8% (US$ 39 millones) y México con un 7% (US$ 30 millones).

Conclusión

Las transnacionales concesionarias de los yacimientos en Chile dominan el proceso de producción del mineral, su demanda y el cluster de proveedores hacia arriba y hacia abajo en el proceso que lleva al consumidor final. El control de esta cadena de valor caracteriza un proceso en que se confunde la función del vendedor y el comprador. Como lo hemos visto el comprador impone las condiciones de entrega del concentrado, precio CIF al cual se cierra la transacción del mineral una vez cumplidas las etapas de fundición, refinación, obtención de los subproductos y, entrega del cátodo a las industrias que se ocupan del producto final. Son asociaciones a largo término entre productores y vendedores, incluyendo el transporte. Existen además asociaciones en el área del comercio a corto término o en mercado spot. Es más, las transnacionales observan el precio en las bolsas de metal de Londres, Nueva York y Shanghai, (BML, Comex, SSE), además de las bolsas de Shenzhen y Hong Kong, proceso determinante en la fijación del precio final que se impone al vendedor del envío. Existen además acuerdos respecto a la liquidación del embarque de concentrados que normalmente ocurre en promedio a 4 meses a contar del día del embarque. Este plazo se explica pues se trata de la transacción final que ocurre después de la liquidación de los cátodos que tiene plazo de un mes. La liquidación del molibdeno puede tomar un tiempo de 2 a 3 meses después del embarque. Si los metales nobles (oro y plata) no aparecen en el formulario de embarque, caso aparentemente generalizado junto a otros, simplemente no serán reconocidos ni pagados.

En resumen el Estado de Chile, tiene escaso poder de control de las exportaciones, cobre y subproductos que contiene el concentrado y, las negociaciones que determinan finalmente el valor del retorno y las sumas tributables. Con variaciones de detalles los grupos BHP Billiton, Collahuasi, Antofagasta PLC, Anglo American Sur, Xstrata, Glencore, Mitsui, Nippon… operan según lo descrito en el texto con un control laxo y a veces inexistente de las autoridades del Ministerio de Minería, Cochilco, Servicio Nacional de Aduanas, Servicio de Impuestos Internos, Banco Central de Chile.

Pese a que según la ley de Cochilco (DL 1349 de 1976) debe “autorizar las exportaciones de cobre y sus subproductos y las importaciones necesarias para el funcionamiento de las empresas productoras, de acuerdo con las normas generales que fije el Banco Central de Chile”, ninguna de las operaciones señaladas en el curso del texto ha sido cuestionada e investigada. Peor aún, pese a sus amplias atribuciones de control, investigación y asesoramiento a la autoridad nunca Cochilco ha emitido un informe acerca del régimen de las concesiones y las graves consecuencias que se originan para el Estado de Chile.

La Ley Orgánica de Concesiones Mineras (LOCCM, 1982) consagró la doctrina de la concesión plena y de esa manera el concesionario pasó a ser propietario del yacimiento concesionado. Baste decir que en el derecho anglosajón la concesión no tiene sino la calidad de un arriendo. Recordemos que el acto soberano de la nacionalización del cobre, el 11 de junio de 1971, revierte 116 años de dominio liberal sin contrapeso en la historia de Chile. La LOCCM es una interpretación liberal del derecho minero. Según la doctrina de la LOCCM el Estado tiene solo el dominio eminente sobre los recursos mineros es decir una situación de administración tutelar despojada de toda atribución en el uso, goce y disposición de los recursos naturales, que revendrían al concesionario en una suerte de concesión plena. Disposición contraria a la reforma constitucional de 1971 que estableció el dominio minero patrimonial del Estado, atribuyéndole a este último una naturaleza y carácter jurídico de exclusivo, absoluto, inalienable e imprescriptible, principio literalmente transcrito en la Constitución de 1980. La LOCCM vació de contenido ese concepto, proclamando la teoría del “dominio subsidiario del Estado”, que no es otra cosa que el dominio eminente en la versión sui géneris chilena.

La propiedad del Estado sobre las minas (N° 24 inc. 6 del Art. 19 de la CPE) es el cuadro en el cual deben desarrollarse las actividades científicas, de tecnología, innovación y desarrollo de la industria minera. Por ello de proseguirse y continuar lo que hoy en el presente es un desarrollo embrionario a saber, los servicios a la minería, como horizonte a largo plazo para cuando la industria de extracción llegue a su fin, la institucionalidad de las concesiones debe salvaguardar los intereses del Estado.

Propongo lo siguiente. Dados los intereses en juego del Estado y, por ello de todos los chilenos, se impone la derogación de la LOCCM y un nuevo concepto de la concesión minera. Siendo la concesión un contrato intuitu personae (‘en función de la persona’ o ‘respecto a la persona’) tiene jurídicamente la calidad de un arriendo (lease en el derecho anglo sajón), en el caso de la minería agrego una particularidad. El eventual concesionario acuerda con el Estado de Chile un contrato en virtud del cual se compromete a extraer el mineral de las entrañas de la tierra; el Estado es dueño del mineral extraído y paga al concesionario por sus servicios. Esto es equivalente a la situación de un propietario agrícola que contrata trabajadores para obtener la cosecha. Obtenida esta el propietario es quien contrató la cosecha y de ninguna manera los trabajadores que la realizaron.

Hecha esta aclaración planteo tres opciones posibles, teniendo en cuenta la comercialización del mineral (ya argumentada) en el mercado mundial a saber, Opción a) el Estado vende por su cuenta la totalidad del mineral obtenido; Opción b) el Estado y el concesionario en alianza venden conjuntamente el mineral; Opción c) el Estado y el concesionario venden el mineral pero, en alianza estratégica ofrecen, conjuntamente con la venta, servicios mineros en la cadena de valor. En todos los casos se busca revertir la posición actual de una industria minera tomadora de precios, donde la condición conjunta de vendedor/comprador la parte compradora termina fijando el precio de exportación del concentrado. En una sociedad digital con empleos de alta calificación no podemos entender una industria minera, en una sociedad del conocimiento, dedicada a la venta de materia prima. Por último, en lo institucional esta propuesta no es posible sin la derogación de la  LOCCM.

Teniendo en cuenta el desarrollo de la industria minera, tanto en los recursos tecnológicos y financieros, así como la organización del mercado internacional, la opción (c) incorpora elementos determinantes en el futuro cuando el recurso cobre llegue a su fin.

Un aspecto central que debe ser tomado en cuenta por futuros socios en la cadena de valor como en los términos de las concesiones futuras, es la presencia del Estado de Chile como socio principal. Presencia que eleva las certezas de cumplimiento y alcance en las negociaciones, sobre todo cuando la actividad minera, por los aspectos contaminantes, relaves, etcétera es observada desde la mira de los acuerdos internacionales (COP, Acuerdo de París 2015 y siguientes) de descarbonización de la matriz productiva y el cambio climático.

Santiago, mayo 17 2020


* Abogado (Universidad de Chile) y economista (Doctor de Estado en Ciencias Económicas de la Universidad de Aix-Marseille) y Doctor de Tercer Ciclo en Ciencias Sociales del Desarrollo de la École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS) de París. Ha sido investigador del Departamento de Graduados de la London School of Economics (1962-1964) y de la Delhi School of Economics (India, 1969-1971); profesor Universidad de Chile (E. de Derecho y de Economía), ARCIS (doctorado). Experto NNUU (OIT, FAO, DTCD-New York). Economista Senior de la Confederación Helvética. Economista (Ministerios de Agricultura, Economía, Chile), Consultor Internacional.

[i]  Michael Porter define la estructura, o conjunto de atributos genéricos del terreno en el cual se desarrollan las actividades de las empresas competidoras. El autor analiza 4 atributos genéricos a saber, los factores que inciden en la producción (tecnología, productividad…); la demanda, esto es el consumidor final del mineral; los sectores conexos y de apoyo, o sectores del cluster de proveedores; y la estrategia, estructura y posibles rivalidades con otras empresas del mismo rubro (La ventaja competitiva de las naciones. Editor Michael Porter. Ediciones J. Vergara, Buenos Aires. 1991, p. 110).

[ii] A nivel mundial Chile es seguido por Perú 11,9%, China 7,7%, EEUU 6,4%, Australia 4,5%, otros 41,5%, cifras de la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco).

[iii] Escondida con 20,5% de la producción total local se sitúa en segundo lugar seguida por, Collahuasi 9,8%, Los Pelambres 6,5%, Anglo American 6,7%, otros 27%. Cifras de Cochilco.

[iv] En el mismo sentido del ministro se expresaron, Ignacio Moreno ex subsecretario de Minería, Juan Carlos Guajardo director ejecutivo de la consultora Plusmining. Cf. Reportaje de  Gustavo Orellana 15/03/2020. La Tercera.

[v] Según estimaciones del Ministerio de Hacienda, por cada centavo menos en el precio del cobre se pierden unos US$ 50 millones en ingresos para el país.

[vi] Se trata de las Conferencias de las Partes: COP22 en Marrakech 2016; COP23 Fiji, efectivamente celebrada en Alemania 2017; COP24 Katowice (Polonia) 2018; COP 25 Chile, efectivamente celebrada en Madrid 2019.

[vii] China ha reducido la importación de chatarra por razones ambientales. China ahora clasifica la chatarra como un residuo sólido. Pero los cambios se introducirán en el segundo trimestre de 2020 a más tardar, por lo que la chatarra de cobre y aluminio de alta calidad que cumpla con los nuevos estándares ya no se clasificará como desecho y se puede importar en cantidades ilimitadas. Pero, por ahora, las compañías necesitarán asegurar asignaciones de cuotas del Ministerio de Ecología y Medio Ambiente para importar chatarra. Las cuotas iniciales de importación de chatarra de cobre y chatarra de aluminio de 2020, que se han otorgado principalmente a empresas en los principales centros de reciclaje de Zhejiang y Guangdong, son el lote más grande emitido por el ministerio desde junio. Restricciones más estrictas entraron en vigor el 1 de julio de 2019. Las cuotas emitidas desde junio para su uso en 2019 totalizaron más de 560.000 toneladas de chatarra de cobre y casi 474.000 toneladas de chatarra de aluminio. Fuente: Asia link America. Economía. https://asialink.americaeconomia.com/economia-y-negocios-macroeconomia/china-impone-cuotas-de-importacion-en-aluminio-y-cobre.

[viii] Véase también, Gustavo Orellana. ¿La minería chilena pierde valor? Pulso, 08/09/2014 pp. 4, 5.

[ix] Según un socio del área minería de PwC (PriceWaterhouseCoopers), Chile debe concentrarse en la producción de concentrados de cobre y no en el área industrial donde las plantas de fundición y refinerías contemplan un proceso industrial donde  el financiamiento en esa área es escasa. Además las plantas de fundición y refinerías en Chile con las nuevas exigencias de emisión de gases y los altos costos de energía serian menos competitivas.

[x] Hernán Villouta. Procesos hidrometalúrgicos de recuperación de cobre desde concentrados de calcopirita. Octubre 1998 (inédito). El proceso hidrometalúrgico propuesto para recuperar cobre a partir de concentrados de calcopirita elimina la contaminación con dióxido de azufre (SO2) o la necesidad de producir ácido sulfúrico in situ.

[xi] El cobre: Anatomía del mayor fraude minero en Chile, 2015. No se practica una fiscalización eficiente y oportuna a los minerales que exporta la Nación.

[xii] Rolando Castillo Varas. Fraudes y complicidades e las exportaciones de cobre. 2018 en Por qué el cobre NO es de Chile. Frustraciones y desafíos. Editor Jorge Lavandero. Ed. Rialstat. 2018. Santiago. Chile.

[xiii] ISRI, específicamente, está monitoreando si los exportadores de metales que buscan nuevos mercados causarán una afluencia de material a otros países del sudeste asiático. Asia link America. Economía; e ISRI Instituto de Industrias de Reciclaje de Desechos.

[xiv] El cierre total del puerto de Sanshan para desechar metales apenas unos días antes de la fecha límite del 1 de julio sorprendió a muchos. Se espera que el cobre sea el producto más afectado por las nuevas regulaciones. Las exportaciones estadounidenses de chatarra de cobre y aleaciones de cobre a China ya disminuyeron en aproximadamente un 80% este año como efecto residual de otras prohibiciones de materiales y estándares de contaminación más estrictos. Las preocupaciones ahora se centran en torno a los posibles efectos que esta nueva normativa podría tener en otros mercados de chatarra. Fuente: Cámara Aduanera. Agentes de Aduana. 80 años. 07/05/2020. Ver también: http://cadch.cl/puertos-chinos-comienzan-a-aplicar-estrictas-regulaciones-a-importaciones-de-chatarra/

[xv] La expresión es de Sofía Neumann en su artículo sobre la industria minera 4.0. Diario Financiero, Red Transformación digital DF. 27/11/2019, p. 14

[xvi] Cf. Alta Ley, de los Recursos Naturales al Conocimiento. “Hoja de Ruta 2.0 de la Minería Chilena. Actualización y Consensos para una mirada renovada”. Santiago 2019. Ver además: Cesco. Centro de estudios del cobre y la Minería; Programa Alta Ley en Minería; Desde el cobre a la innovación: Roadmap Tecnológico 2015-2035. Núcleos Traccionantes: operaciones y planificación minera, Concentración de minerales, hidrometalurgia, relaves y fundición y refinería.

[xvii] Cf. Carlos Risopatrón. Head of Environment and Economics. GIEC. El rol del cobre de fuentes secundarias. Producción y uso mundial de cobre de mina y de chatarra. Semana de la Bolsa de Metales de Londres. Diario Financiero. 09/10/2009.

[xviii] Sofía Neumann “En marzo estará lista segunda hoja de ruta para avanzar hacia una industria minera 4.0” Diario Financiero, 27/11/2019. En esa publicación se cita la política de la Fundación Chile que ve “la necesidad de generar una visión conjunta de la industria para abordar aspectos de minería 4.0 en temas tecnológicos, esto implica dar señales claras a los proveedores de cuáles tecnologías de la industria 4.0 serán demandadas, los requerimientos de los sistemas en términos de interoperabilidad y manejo de datos y donde están las mayores oportunidades”.

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