EXTRACTIVISMO Y UNA NUEVA POLÍTICA PARA EL COBRE. Héctor Vega

El control de las transnacionales

Ninguno de los problemas de tributación y de naturaleza jurídica del goce de la pertenencia tendría la importancia que se le atribuye si las transnacionales (TNs) no estuvieren organizadas en conglomerados de empresas integradas, que abarcan producción minera, refinación, fundición, ingeniería y estudios, transporte, finanzas, bancos, seguros y comercialización. Son estos componentes los que a través de las políticas de alianzas, convenios, reparto de mercados y ganancias y, precios, determinan en definitiva la participación del conglomerado en la globalidad del mercado.

La mejora en los precios se debe más a las expectativas del mercado que a efectos del alza en el gasto y en la producción. Las causas reales de las fluctuaciones de precios son los fondos de cobertura y especuladores que hacen apuestas a los mercados de futuros. Esto es correcto y muy observable. Sin embargo, la explicación se sitúa aguas abajo a saber en las políticas de producción de los conglomerados de empresas integradas en TNs. Si la tendencia dentro del conglomerado es el incremento de la producción, las apuestas de los especuladores y otras operaciones fuera de bolsa se situarán en conformidad a esa tendencia, agregando ímpetu a las fluctuaciones reales del mercado de compra y venta del metal.

Por sus prácticas y garantías las TNs han demostrado que no está en su intención modificar los términos de gestión y financiamiento para llegar a los niveles de explotación de la industria minera que la tecnología y la innovación han impuesto. Tampoco el gobierno ha tenido voluntad de cambio en los regímenes de comercialización en que finalmente quien impone el precio es el importador.

Los gastos no factoriales

Las TNs cambian a su favor la carga tributaria mediante los cargos o gastos ‘no factoriales’.[i] Elevar impuestos, imponer royalties carece de efectos, si no se controlan los precios de transferencia, el reembolso de préstamos ficticios, las amortizaciones aceleradas, la constitución de sociedades contractuales; las prácticas de mercados de futuro; lobbies contra la implantación de royalties; daños ambientales y efectos de los llamados “territorios de sacrificio” con situaciones irreversibles para la población humana.

Bertil Ohlin expresa que existen escasas referencias en la literatura económica sobre el caso de los gastos no factoriales. Según ese autor es sorprendente que los aranceles de importación y ciertos subsidios hayan sido analizados durante casi doscientos años y que ningún otro tipo de gastos no factoriales haya suscitado tan poco interés. En el caso que expongo de las TNs y sus filiales, todo se ordena en un plan de costos que modifican la carga tributaria en favor de la matriz.[ii]

En esas prácticas la filial es parte del plan central de la matriz. Nada nos enseñan los registros contables de las filiales, puesto que la estrategia está al nivel de la matriz que ordena a sus peones en el mercado internacional.

Cuando el extractivismo neutraliza al royalty

La política del royalty, actualmente en discusión en el Senado de la República, puede financiar parte de los Bienes Públicos en peligro en los territorios mineros; salvar parte del daño ambiental creado por los yacimientos que no sólo han consumido o envenenado la napa freática, sino que han diseminado la toxicidad de vertederos en las poblaciones aledañas a la explotación minera, dañado la seguridad social, el ambiente, etcétera.

Tradicionalmente los economistas locales hablan de un monto de financiamiento, por ejemplo, 5 o 10 puntos del PIB para financiar un plan de inversiones en sectores locales de bienes públicos, a saber, educación, salud, vivienda, pandemia, etcétera. Sin embargo, este argumento Deus ex machina, carece de cualquier plan social o productivo capaz de dar consistencia a un plan financiero que trata de figurar una suma de dinero. Sin explicarnos cómo y en qué sistema podría fructificar esa cantidad de dinero y, salvarnos del flagelo que denuncia, cualquier denuncia y acción resulta estéril. Por lo que la lucha contra el extractivismo basada en esos fundamentos muere en el punto de partida.

Vamos al fondo del debate.

Sin una perspectiva de incremento de la productividad de la mano de obra, no sólo de la minería sino de otros sectores, la posibilidad de industrialización de la economía de pasar a otro nivel es nula. En ese esfuerzo el royalty es parte central de una política para el cobre cuyo objetivo es alcanzar un nivel de economía más complejo dejando de lado la política extractivista.

La visión rentista de las autoridades locales impide avanzar hacia la industrialización de la materia prima y con ello alcanzar un mayor grado de complejidad en la economía. Sin esa voluntad el royalty pesa tanto como obtener un mayor precio de la materia prima en el mercado mundial. Por supuesto ayuda imponer mayores aranceles a la exportación de concentrados y menos según el grado de elaboración del mineral. Pero, reconozcamos la política del cobre es mucho más que eso: nos obliga a pensar un plan de industrialización/modernización de la economía chilena. Al margen de nuestras visiones, matices y preferencias en nuestras propuestas, concedamos que no está en los planes de las 10 empresas de la Gran Minería (GM-10),[iii] filiales de las Transnacionales en operación, dejar de lado la exportación de concentrados a sus mercados de ultramar puesto que desde allí imponen el precio de la materia prima y controlan el mercado del cobre refinado. Esto nos obliga a reconocer el camino que han seguido las históricas negociaciones sobre el cobre.

Una política para el recurso minero requiere de una visión macro estructural como la tuvo Salvador Allende con la nacionalización que rompió el marco en que la había dejado Eduardo Frei Montalva con la chilenización y la nacionalización pactada en el período 1965-1969. Esta última basada en la constitución de sociedades mixtas, posicionando a Codelco en la estrategia de endeudar el Estado para refinanciar activos mineros obsoletos de las compañías extranjeras. En el gobierno del presidente P. Aylwin los fondos autorizados a Codelco para inversiones en el período 1990-1994 fueron inferiores (US $1907 millones, moneda de cada año) a los fondos autorizados en el lapso 1985-1989 (US $2005 millones, dólares de junio de 1990).[iv]

En el último trimestre de la administración Aylwin se vendió al consorcio internacional formado por la norteamericana Cyprus Minerals Corporation y la canadiense Lac Minerals, el 51% del yacimiento El Abra (US $551 millones), contemplándose una inversión total de US $1 mil millones para poner el mineral en explotación. Condiciones aún más regresivas que las iniciales para esta operación fueron autorizadas por el presidente Frei R-T (Ibidem, p. 107).

A esta política de progresiva privatización de los recursos mineros del país se agregaron otros del Estado en el período de 30 años de gobiernos de la Concertación y Alianza. En 1990 los activos mineros del estado representaban 70%, 10 años más tarde la cifra se había invertido y sólo le restaban 30%. Los privados solicitaban la flexibilización de la ley de Codelco para permitirles la asociación con lo que llamaban cualquier otro proyecto minero de que disponga Codelco. En esto colaboró activamente la clase política en el poder. En esa campaña se proponía la privatización de minerales considerados de reposición por la ley de Codelco a saber, Radomiro Tomic y Ministro Halles, que por tener tal carácter, su explotación estaba reservada a la empresa estatal. Precisemos que en estos últimos 30 años la institucionalidad ha considerado como único modelo de gestión económica la de los privados siendo el Estado y sus organismos, según la Constitución de la República, un poder subsidiario apto a participar en actividades empresariales “sólo si una ley de quórum calificado los autoriza…” (Inciso 2°, N° 21 Art. 19).

Arraigada la idea entre privados que el sistema económico de libre mercado consolida la eficiencia de la economía, se ha llegado aún a privatizar los bienes públicos, encontrándose en esa realidad aún un bien de uso público como el agua. Por esto se ha llegado a popularizar en los círculos de economistas de la Escuela de Chicago y otros de raigambre demócrata cristiana la idea de privatizar Codelco. Esta visión neoclásica, que impera entre los economistas locales que ven en la homogeneidad de las estructuras micro y macro situaciones dinámicas que no existen, les impide ver la transición de una economía extractivista a una economía industrial. Estrategia que no conciben, pues después de todo no se trata que el Estado planifique para los particulares. En ese particular imbroglio más vale, dicen, ignorar la macro visión, mantenerse al margen y abordar en cambio negociaciones sobre impuestos e invariabilidades tributarias de fácil elusión, preconizar una mayor eficiencia en el gasto público, y estabilidad, reformas y privatización de las instituciones que administraban los bienes públicos y la privatización de Codelco. Ante el desempleo y la desigualdad de ingresos Pinochet debió ceder al PEM y al POJH. Por eso resulta cómodo para la visión neoclásica ver retornos en el capital porque es productivo no porque es escaso (Keynes, Teoría General, p. 213). Visión que le permitió vivir con su conciencia tranquila a la camada de Chicago durante los 17 años de dictadura. Peor aún nunca, pudieron desprenderse de la idea que los códigos de la inversión pública diferían de los privados y que por tanto eran incompatibles con la desigualdad de ingresos y el desarrollo de los bienes públicos (Keynes).

Keynes aclara en su Teoría General (Cf. Capítulo 11. The marginal efficiency of capital, pp. 142-144) que la rentabilidad del capital deberá medirse según los costos en relación al trabajo, las invenciones, nueva tecnología e innovaciones. Esto, en el caso de países productores de materias primas podrá entenderse en relación al valor de las materias primas y los productos manufacturados del mundo industrializado y la trampa que significa intercambiar más de menor valor por productos de mayor tecnología y valor. Peligro que se acentúa cuando se deprecia la moneda local en relación a la moneda de reserva de las economías industrializadas en que se efectúan los pagos.

Al fijar el royalty con tasas marginales indexadas al precio del cobre, esto podrá servir como incentivo para garantizar rentabilidades, mediante otro estándar de estrategia y eficiencia actualmente ausentes en las políticas de las compañías mineras. Fundiciones y refinerías al excluir la producción de concentrados en beneficio de cátodos y ánodos, determinarán tasas de rentabilidad del corto y largo plazo por sobre las tasas de interés real.

El extractivismo compensa el menor valor con mayor cantidad. La apuesta debería corregirse en el largo plazo invirtiendo los excedentes de la actividad de recursos naturales en industrialización. Sin embargo, la realidad muestra que el alza de la tasa real de interés podrá compensarse solo con el alza en la rentabilidad del capital (ventaja para las economías industrializadas). El alza de precios de la materia prima –concentrados– no logra compensar la tasa real de interés.

En definitiva, sugiere Keynes que la sucesión de alzas y bajas (Boom and Slump) del ciclo económico podrá explicarse en términos de las fluctuaciones de la rentabilidad del capital en relación a la tasa del interés. La necesidad de inversiones de largo plazo como ferrocarriles, yacimientos cupríferos, una fábrica de textiles, un crucero atlántico, un edificio en la City…implica enfrentar el alea de cambios en una inversión que para incurrir en ella deben mantenerse las expectativas de ganancia en el largo plazo. Esa seguridad no existe. Lo único es atenerse a la evaluación positiva de la primera hora y que me llevó a invertir (Cf. Teoría General, Capítulo 12. The State of Long-Term Expectation, pp. 149, 150).

En el caso de la explotación minera la prospectiva del largo plazo significará una ley de corte de mayor utilización de reservas en relación a los recursos geológicamente evaluados. Es decir preferir en una proyección hacia el futuro, una tasa de reservas, digamos de 25% más que una de 35%.

En resumen, en la actualidad la estrategia de las TNs en el territorio se ha centrado en incurrir en gastos no factoriales mediante los cuales espera vencer las aleas de precios y rentabilidades a 10 años plazo. Esta vez la estrategia a partir de un royalty que premia la mayor elaboración del mineral así como abre la posibilidad de intervenir en las cadenas de producción, se impone como vía transicional a un negocio minero-industrial.

En la actualidad la tributación minera señala una media de impuestos con una desviación típica elevada en 14 años (2006-2019) que no es representativa: 4324 millones de dólares y el royalty para el mismo período, 540 millones de dólares. En el mismo período, el 100% de los tributos representaron, 48,637 millones de dólares, divididos entre el impuesto a la renta 43.239,7 millones de dólares y el Impuesto específico 5398 millones de dólares, esto es 88,9% y 11,09% respectivamente en 14 años.

Esta constatación revela un excedente de magnitud pero que no ha implicado inversiones en bienes industriales de mayor entidad la que con una visión macroeconómica pudiera generar rentas de una entidad tecnológica más compleja. Eso implica entrar en la cadena de valor del cobre en puestos del mercado de mayor complejidad pues desde allí se maneja la demanda del mercado de cobre refinado lo que permite resguardarse de las continuas oscilaciones de precio del mineral en el mercado mundial y aún invertir en ramas no-cobre.

CONCLUSIONES

1  Sin voluntad del gobierno para insertarse en la cadena de valor del mineral, es decir mediante un plan de largo plazo esa opción está cerrada. La planificación que el Estado de Chile concibe es aprovechar la bonanza de los precios altos para mejorar las instalaciones, los procesos productivos y las adaptaciones tecnológicas, realizar al mismo tiempo nuevas exploraciones y en fin, valorizar los activos mediante créditos que los resultados de dichas acciones implican.

2  Sin una política de Estado no será posible superar la etapa de primer productor mundial de cobre en mina; enfrentar la etapa de costos crecientes en proyectos brownfield y, asumir el costo de mayor deuda externa en el proceso de capitalización de Codelco. En ese programa la intervención del Estado en la industria de servicios a la minería es esencial a través de acuerdos con el sector privado. Sólo un 5,9% de las empresas proveedoras de servicios son exportadoras, su importancia representa 0,74% del total de las exportaciones y el 1,3% de las exportaciones del sector minero durante el año 2018.

En el futuro el desafío en mineral ubicado a mayor profundidad y con baja ley es aumentar la productividad y disminuir costos. Es el caso de la nueva fase de El Teniente con operaciones remotas, máquinas robóticas, camiones autónomos así como tecnología de punta para el control de emisiones.

Una carencia importante para el desarrollo de la oferta de exportación es la prueba de la tecnología en condiciones reales. Según nuestra información BHP Billiton, Codelco y Antofagasta Minerals han ofrecido en un pasado reciente parte de sus faenas mineras para este fin, pero solo alrededor de 70 proveedores han accedido a este beneficio (Cf. Sofía Neumann 2019 p. 14).

En el plan del Estado la expansión de la iniciativa privada en este terreno es el desafío que afronta Chile en el presente. Actualmente hay alrededor de 100 compañías en Chile que están exportando sus servicios mineros y tecnologías a otros mercados. En 2016 el ministerio de Minería tenía como meta multiplicar por ocho el volumen de los envíos al 2035. En el pasado Conicyt (2016) lanzó un Concurso de Investigación Tecnológica Temático en Minería por un total de $2.500 millones. Entre 2010 y 2015 la entidad con otros fondos de fomento al desarrollo científico e inserción de capital humano canalizó $ 14.100 millones para 157 proyectos. En 2018 478 empresas proveedoras de bienes y servicios para la minería exportaron en conjunto más de US$ 554 millones, lo que representó un crecimiento de 10% con respecto a 2017. Ya en esa época se preveía una meta de US$ 4000 millones de exportación de servicios ligados a la minería. Estamos aún lejos de alcanzar esa meta. Falta aún para que la industria chilena se convierta en proveedores de clase mundial. Las exportaciones se dirigieron a 80 mercados que corresponden en un 97,5% a economías con las que Chile posee acuerdos comerciales. El 87% de los envíos se dirige a América Latina y dentro de este bloque, existen 26 destinos, siendo Perú el principal mercado, concentrando por sí solo el 55% (US$ 254 millones) de los montos. En segundo lugar se ubica Brasil con un 18% de los envíos (US$ 81 millones); sigue Argentina con un 8% (US$ 39 millones) y México con un 7% (US$ 30 millones). A partir del sector de servicios a la minería a través del mecanismo de joint-ventures es decir, en asociaciones con inversores extranjeros se logrará la inserción en la cadena de valor del cobre. Constituye una hoja de ruta que permite avanzar hacia una industria minera 4.0[v].

3  En el intertanto constatamos que el gobierno ha desechado como política la fundición y refinación en Chile cuya consecuencia son los embarques de concentrado con un conjunto de metales no declarados, entre ellos Molibdeno, Níquel, Plomo, Azufre, Selenio, Teluro, Urano, Platino, Antimonio, Oxido de silicio, Estaño, Zinc, Paladio, Cromo, Flúor, Hierro, etcétera. Esos minerales no aparecen en la factura de exportación de manera que no son parte del cargamento que se embarca…y que el importador paga. Sin refundación y refinación en Chile el paso a la mayor complejidad en la economía no avanzará manteniéndose la estrategia extractivista del Estado de Chile.

Siguiente línea de acción es el pago de la renta minera por el concesionario mediante royalties o regalías en los territorios de explotación. Las concesiones se constituyen por resolución administrativa. No podrán ser arrendadas, ni transferidas. Su concesión no puede exceder el límite de 20 años desde el comienzo de su explotación, salvo que no cumplan con el contrato establecido, circunstancia que habilitará al Estado para declarar administrativamente el término de la concesión más las multas e indemnizaciones previstas en el contrato de concesión. Las normas de la concesión así como otras relacionadas con esta institución se incorporarán al Código de Minería; la legislación de carácter orgánico constitucional, existente en la actualidad, referido a las minas se derogará (Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras, Enero 1982). La concesión minera es un contrato de operación que otorga al concesionario la facultad de extraer el mineral perteneciente al Estado.

El concesionario se obliga a desarrollar la actividad necesaria para satisfacer el interés público que justifica su otorgamiento. Su régimen de amparo será establecido por el Código de Minería, y contemplará causales de caducidad para el caso de incumplimiento o de simple extinción de contrato de concesión. Dichas causales y sus efectos deben estar establecidos al momento de otorgarse la concesión. La extinción de las concesiones es competencia del Presidente de la República mediante decreto supremo y consulta al Presidente de la Corte Suprema.

El Estado tiene el dominio sobre las reservas. En ningún caso el titular de la concesión podrá disponer de estas según el inciso 6° numeral 24 del Artículo 19 de la Constitución Política del Estado. Cualquier situación no reglada por la concesión en el Código de Minería se regirá por la institución del arrendamiento. El sistema de concesión deberá ser acordada por las partes. El sistema de concesión tendrá dos modalidades opcionales que deberán ser acordadas por las partes. En una, el Estado podrá de manera absoluta disponer y comercializar el total de lo extraído. En otra, el Estado comercializará la producción en asociación con la empresa minera encargada de la extracción. En el primer caso, el concesionario extraerá el mineral perteneciente al Estado y por cuenta del Estado. Por dicha faena recibirá un pago, en el que se incluye la amortización de la maquinaria e implementos empleados y los gastos financieros y utilidades; el que será previamente acordado entre las partes, e involucrará los costos de exploración, investigación, ensayos metalúrgicos, desarrollo y preparación de minas o de obras complementarias, siempre que tengan relación con las faenas en explotación. El sistema de pagos se acordará entre las partes. En el segundo caso de asociación entre la empresa minera y el Estado la producción se comercializará o canalizará de común acuerdo en la cadena de valor de la industria. Las reglas de la concesión se aplicarán a los yacimientos de cualquier especie existentes en las aguas marítimas sometidas a la jurisdicción nacional. Sin embargo, la exploración, la explotación o el beneficio de los yacimientos que contengan sustancias no susceptibles de concesión, podrán ejecutarse directamente por empresas del Estado, o por medio de contratos especiales de operación con este, con los requisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la República fije, para cada caso, por decreto supremo. La misma regla rige en el caso de exploración o explotación en zonas declaradas de importancia para la seguridad nacional. El Estado determinará los derechos de particulares y empresas a la explotación de las aguas marítimas y lacustres sin que ello involucre la propiedad de estas.

5  Junto con las operaciones de reposición del territorio –daños del medio ambiente, entre ellos relaves y pérdida de la napa freática– la expansión de la industria minera deberá enfrentar en el futuro el declive de las leyes de cobre. Por lo que la internacionalización de los servicios de la minería, ya señalados, es el gran desafío de los próximos años. Debemos entrar en el nivel del cobre refinado. Por lo que debemos financiar un fondo destinado a tales fines.

Julio 19, 2021


[i] Circunstancias de orden institucional y político hacen difícil el control sobre operaciones dudosas, entre otras las cubiertas por los llamados precios de transferencia (PT) o precios mediante los cuales las filiales venden lo producido a precios manifiestamente reducidos a sus casas matrices, con lo cual las utilidades tributarias se minimizan o se transforman en deudas. Concretamente se abulta el crédito y disminuye el IVA a pagar. En ese caso deben considerarse los costos no incurridos y que al elevarse bajan la carga tributaria, esos son los llamados elementos ‘no factoriales’ que invalidan completamente la argumentación de los investigadores de la U. de Chile. No se saca nada con elevar impuestos, imponer royalties…si no se controlan los precios de transferencia, la constitución de sociedades contractuales destinadas a eliminar costos; mercados de futuro; lobbies contra la implantación de royalties; reembolso de préstamos ficticios; daños ambientales y los llamados “territorios de sacrificio” con situaciones irreversibles para la población humana. La ley 19506 (30 de julio de 1997), entrega al Servicio de Impuestos Internos, atribuciones para impugnar los (PT), que no se ajusten a operaciones similares, celebradas entre empresas independientes; y para rechazar el exceso que determine por concepto de intereses, comisiones y otros que provengan de operaciones crediticias o financieras, celebradas con la casa matriz o institución financiera en la cual tenga participación de a lo menos un 10% del capital la casa matriz (Cf. H. Vega, 2000ª Comentarios sobre el Tratado entre la República de Chile y la República de Argentina sobre Integración y Complementación Minera en Jorge Lavandero Illanes, El Cobre NO, es de Chile. El cobre no es de Chile. Ediciones Tierra Mía. Santiago de Chile, julio de 2001; J.L. Mecikovsky, 2000. Ediciones Macchi. Buenos Aires. Argentina). En la práctica, el Servicio de Impuestos Internos ejerció muy tardíamente los medios de control que le franquea la ley. Solo en septiembre de 2012 se reemplazó el artículo 38 de la Ley de la Renta por el artículo 41 E de la misma que fortalece la fiscalización de (PT). Por una parte, sorprendía que en Chile no existiera una normativa eficaz de (PT) siendo que la economía del país es una de las más abiertas del mundo en cuanto a libre mercado. Por otra, que el peso de la prueba cayera sobre el Servicio de Impuestos Internos. Esta vez la normativa estableció que el contribuyente debía demostrar que los precios o rentabilidades obtenidos en operaciones con relacionados respetaban el principio del operador independiente, a través de una declaración jurada de (PT) que deberá estar sustentada en la documentación que la avale (Cf. N. Giner, octubre 2013). El procedimiento está radicado en la Dirección de Grandes Contribuyente. Según informes del SII, desde esa época se han identificado más de 3226 emisores relacionados con más de 53 mil receptores. “Los ‘emisores’ –explica el Servicio- personas naturales o jurídicas, inician actividades afectas a IVA con la finalidad de emitir facturas simulando operaciones reales, lo que permite al receptor del documento utilizar el crédito fiscal para rebajar el impuesto a pagar, afectando negativamente la recaudación fiscal” Cf. link https://www.sii.cl/noticias/2020/091120noti01er.htm). A 2020 se han recaudado más de US $20 mil millones en el control del uso de facturas para defraudar al fisco (ídem). ¡Nótese que en 2013 se proyectaba recaudar entre 2013 y 2017, US $400 millones!

[ii] Bertil Ohlin (1981) Insuficiencias encontradas en las teorías de las relaciones económicas internacionales. Boletín CEMLA (Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos) Boletín 27 n°1. Febrero. Uno de los casos analizados por Ohlin en su publicación se refiere a cargos que afectan la capacidad competitiva de las economías en el terreno internacional.

[iii] Grupo de las 10 mayores empresas mineras que operan en Chile y que representan en torno al 80% de la producción: Collahuasi, Escondida, Anglo American Sur, El Abra, Candelaria, Zaldívar, Mantos Cooper, Cerro Colorado, Quebrada Blanca y Los Pelambres.

[iv] Hugo Fazio junio 1996, El Programa Abandonado. Balance Económico Social de gobierno de Aylwin. p. 105

[v] La expresión es de Sofía Neumann en su artículo sobre la industria minera 4.0. Diario Financiero, Red Transformación digital DF. 27/11/2019, p. 14

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