El jurista Julio Vildósola Fuenzalida estudió exhaustivamente la institución de la Concesión en América Latina recorriendo en toda su diversidad los sistemas de dominio minero que en los últimos 20 años del siglo XX redujeron la acción del Estado en beneficio de la inversión de las transnacionales. En un monumental tratado de 5 libros y 30 capítulos, describió tres sistemas relacionando el dominio del yacimiento ya sea con el dueño del terreno, el Estado y el llamado sistema liberal. En todos los casos la concesión minera, o sistema concesional se refiere a un recurso agotable en el que a partir de la reserva técnica y según la institución jurídica, se explota ya sea en calidad de propiedad, posesión o mera tenencia. En el caso de Chile y, en plena coincidencia con las Resoluciones y Acuerdos de las Naciones Unidas, se reconoce como atributo de la Soberanía del Estado su propiedad a título inalienable e imprescriptible de todas las minas (Art. 19 N° 24 inciso 6°).
Los tres sistemas[i]
A. sistema en el que el dueño del terreno superficial tiene y le corresponde el dominio de los recursos minerales. Es el dominio minero denominado desde la antigua civilización romana, como derecho fundiario (fundus –tierra);
B. Sistema en que se atribuye al Estado el dominio de los recursos naturales. Esto está reconocido por Naciones Unidas a título inalienable e imprescriptible como atributo de la soberanía de los Estados, en lo que se llama el dominio eminente. Este es el sistema que se reconoce en prácticamente todas las legislaciones mineras, tanto de Europa como de África, Asia, América Latina y el Caribe;
C. Sistema liberal de dominio minero (hoy neoliberal). El primero que descubre las tierras y las pone en evidencia para su explotación será su legítimo dueño. En ese caso el Estado deviene un mero guardián y tutor administrativo superior de dichos recursos, con un carácter abstracto y formal.
Las leyes de minas del mundo tienen su origen y matriz en el Derecho Romano, la institución jurídica, política y económica del dominio de los yacimientos mineros se desprende del ager publicus, por lo que queda excluido el derecho minero en favor de los particulares (pasan a ser res extra comercium). Se excluye la doctrina del res nullius que considera a las sustancias como cosas sin dueño sin siquiera al Estado Nación, pero respecto de las que se requiere obtener derechos por intermedio del Estado que actúa como administrador.
En el Derecho Romano el dominio de los yacimientos es del popolo romano, representado por la estructura institucional de la República y después por el Emperador. En la Edad Media esta noción de propiedad minera del Derecho Romano se adapta a los proyectos de poder, y por tanto de las estructuras jurídicas que de ellos surgen. Poder político constituido por emperadores, reyes, príncipes, señores feudales, autoridades de la Iglesia que detentan una regalía del producto de la explotación. Práctica que se bifurca en el dominio minero eminente de base esencialmente romana del usufructus. Este es el sistema que prima hoy en el mundo, salvo cuerpos legales, como el de Chile donde se proclama la propiedad del Estado de manera formal, adjetiva por cuenta de la LOCCM que tácitamente vacía de contenido sustancial para así, sancionar el sistema liberal de la Revolución Francesa o medioeval actual.
Según la doctrina neoliberal las sustancias mineras son res nullius es decir, no pueden atribuirse a nadie, ni siquiera al Estado o Nación. De esta manera la concesión que hace el Estado deriva en una mera ficción. Es más, ocupación y res nullius constituyen una sola noción.
El primero que descubre el yacimiento será dueño, de aquí sobreviene una lucha de todos los hombres contra todos que en la práctica y verdaderamente viven en estado de naturaleza (referencia a Hobbes y Locke). De ahí que el Estado debe, mediante una convención expresa o tácita de los hombres, debe actuar solo a título de guardián y tutor administrativo superior de dichos recursos, con un carácter abstracto y formal. “Este último sistema se aplicó a cabalidad e íntegramente, desde la Revolución Francesa hasta la Segunda Guerra Mundial, en parte importante de Europa, teniendo sus hitos más relevantes la Ley francesa de Minas de 1791, aprobada en la Asamblea Legislativa de la época, la Ley Minera de Napoleón de 1810 y la Ley General de Bases Mineras de España (1868): Posteriormente, se aplicó en forma generalizada en América Latina y el Caribe, aunque paradojalmente, las Ordenanzas Mineras de Nueva España (1783)) continuaron aplicándose en varios países latinoamericanos y caribeños hasta fines del siglo XIX. Actualmente, sólo Chile y en menor medida Bolivia (1997) aplican este sistema” J. Vildósola p. xxxiii).
El Estado concede y otorga para el desarrollo y aprovechamiento de la actividad minera, mediante el sistema concesional, no obsta ni modifica o sustituye el dominio del Estado y/o Nación sobre los recursos – con carácter permanente, inalienable e imprescriptible, antes, durante su vigencia y después de extinguida, caducada o terminada la concesión.
“El Estado o Nación retiene indefinidamente su alto dominio eminente cualesquiera sean las variadas modalidades, formas y gamas de títulos, y cualesquiera fueren sus características, duración, naturaleza, alcances y efectos jurídicos, en su calidad de dueño originario e inalienables del recurso yacimiento/mina” (Cfr. Op. cit, pp 188-189).
Esta es la doctrina que la dictadura cívico-militar rechazó con la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras (LOCCM, enero 1982) permitiendo que el empresario que explota el yacimiento se declare propietario. La pregunta es cómo puede mantenerse la dicha ley de concesiones cuando la Constitución Política del Estado declara que “El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas…” (Art. 19 numeral 24, inciso 6°). La argumentación para sostener algo insostenible fue la de definir la llamada “concesión plena” la que según Vildósola se apoyaba en el dominio subsidiario, otorgando a la concesión plena “los alcances de la propiedad civil, absoluta, completa y perfecta, con los atributos del dominio sobre las cosas comerciables, establecidos en el Código Civil y Comercial, además de otorgarle una garantía de rango constitucional adicional a la de los demás propietarios privados de bienes en otras actividades básicas como la agricultura, industria, pesca, propiedad raíz urbana, etc., establecida en la Constitución Política (Op. cit pp. 376-377).
Esta ficción de propiedad civil que instrumentaliza la concesión plena transforma la sentencia constitutiva de concesión en propiedad civil perfecta es decir, concluye Vildósola en “concesión plena”. El resto del procedimiento, amparo mediante el pago de una patente anual a beneficio fiscal deja a este “propietario civil” convertido en “propietario minero” sin obligación de invertir y efectuar trabajos reales en la mina. Queda así eliminada la injerencia de organismos técnico-administrativos del Estado para restablecer los principios de una concesión efectiva, guardando los correspondientes roles a saber, el Estado propietario de la mina, el empresario quien la explota. Con la ficción señalada, en que es parte el juez civil respectivo se neutraliza la declaración del Art. 19 de la CPE. Por ello, para restablecer el texto constitucional la LOCCM debe ser derogada.
Lo aquí expuesto es el legado del jurista Vildósola que no solo clarifica el alcance de la ficción jurídica de que se valió la dictadura cívico-militar para entregar nuestras riquezas naturales al capital internacional sino que además señaló los pasos necesarios para restituir las minas al patrimonio del Estado de Chile.
Esperamos que parte de esta tarea monumental la cumpla la Convención Constitucional.
Santiago, agosto 14, 2021
[i] Las citas son del libro de Julio Vildósola Fuenzalida a menos que se refieran a otra autor el que será individualizado. El Dominio Minero y el Sistema Concesional en América Latina y el Caribe. Editorial Latina C.A. 1999.
Héctor Vega Tapia 